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《吴忠市文明行为促进条例》解读

发布日期:2019-11-05 来源:吴忠网

    吴忠市人大常委会法制工作委员会  开展《吴忠市文明行为促进条例》(以下简称《条例》)立法,由市委宣传部根据全国文明城市创建要求提出,经市委同意。另外,由部分市人大代表提出并经市五届人大四次会议确定为议案,交由市人大法制委办理。根据立法法规定,《条例》经市人大常委会两次审议通过,2019年9月27日由宁夏回族自治区第十二届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准,自2019年11月1日起施行。这是我市享有地方立法权后制定的第三部实体法。

    一、制定《条例》的背景意义

    近年来,我市大力培育和践行社会主义核心价值观,深入推进公民道德建设,全市城乡面貌显著改善,公民文明素养明显提升。随着我市全国文明城市创建工作的深化,迫切需要制定文明行为促进方面的地方性法规,发挥引领与推动作用,引导和规范公民文明行为,推进城乡文明建设。

    开展文明行为促进方面的立法具有重要意义:一是将社会主义核心价值观落实到地方立法活动中,用法律权威增强公民培育和践行社会主义核心价值观的自觉性,充分发挥法律的规范、引导、保障、促进作用,形成有利于培育和践行社会主义核心价值观的良好法治环境。二是将实践中已经形成共识的相关道德规范上升为具体法律规定,通过法律规定传播道德规范,发挥法律的规范作用,以法治体现道德理念、强化法律对道德建设的促进作用。三是将文明城市创建相关要求和创建工作中的成功做法以地方性法规形式加以固化,有针对性地界定和规范公民不文明行为,提倡和引导文明行为,提升公民文明素养和社会文明程度,实现文明城市创建常态化、法治化、规范化。

    二、《条例》制定过程和基本框架

    在制定过程中,市人大法制委与市委宣传部紧密配合,抽调司法、公安等部门人员组成立法起草小组,深入各县(市、区)及相关部门、社区等,采取现场座谈、实地考察、问卷调查、网络征集等方式,广泛征求立法建议、意见,认真研究相关、相邻法律法规、学习借鉴各地立法,结合全国文明城市创建标准,反复论证修改完成。立法过程中,坚持“科学立法、民主立法、依法立法”,特别是在调研、征求意见时,全市上下积极参与,踊跃建言献策,《条例》顺利批准,并获得高度评价,凝结着全市人民的智慧。

    《条例》共四十九条,分为总则、行为规范、保障措施、法律责任和附则五章。第一章总则:规定了立法目的依据、适用范围、概念原则、组织协调等,明确了精神文明建设工作机构、各级政府、社会组织及公民的责任和基本要求;第二章行为规范:从公共礼仪、公共秩序、公共卫生、交通文明、小区文明、网络文明、家庭文明、生态文明及鼓励和倡导等方面界定文明行为和不文明行为,进行正向引导、反向约束;第三章保障措施:规定了各级政府基础建设、财政保障和政务服务的责任,明确了精神文明建设工作机构及有关职能部门的工作责任,建立了相应制度;第四章法律责任:明确执法主体,设定相应处罚;第五章附则:规定施行日期。

    三、《条例》有关内容解读

    (一)《条例》体现“社会主义核心价值观入法入规”

    习近平总书记强调“要培育和践行社会主义核心价值观”“把社会主义核心价值观融入社会发展各方面,转化为人们的情感认同和行为习惯”。2018年5月,中共中央印发了《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,《规划》强调,要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,坚持全面依法治国,坚持社会主义核心价值体系,着力把社会主义核心价值观融入法律法规的立改废释全过程。开展文明行为促进方面的立法,重点之一就是将社会主义核心价值观落实到地方立法活动中,《条例》通篇都体现了社会主义核心价值观的要求,尤其是在公民个人层面的价值准则“爱国、敬业、诚信、友善”方面重点体现,如《条例》第八条“公民应当爱国守法、明礼诚信、团结友善、勤俭自强、敬业奉献,维护民族团结,遵守文明公约和行为规范”,明确将社会主义核心价值观的内容写入法规,作为公民行为规范的基本要求,并针对我市作为民族地区,旗帜鲜明提出公民应当“维护民族团结”的特别要求。《条例》第二章行为规范中遵守公共礼仪、公共秩序、爱护环境、爱护公物、文明交通、孝老爱亲、见义勇为等内容都充分体现社会主义核心价值观的要求,用法律权威增强公民培育和践行社会主义核心价值观的自觉性,充分发挥法律的规范、引导、保障、促进作用,形成有利于培育和践行社会主义核心价值观的良好法治环境。

    (二)《条例》重点规范文明行为

    《条例》第二章行为规范,是《条例》核心和重点,从不同层面界定文明行为和不文明行为,进行正向引导、反向约束。在公共秩序方面,针对噪音扰民问题、损坏公物等问题进行规范,特别增加理性就医、尊重医护人员的内容;在环境卫生方面,针对宠物扰民、禁烟控烟、城市养鸽、垃圾分类等问题都有规定;在交通文明方面,《条例》分三条对机动车、非机动车、行人进行规范,对争道抢行、闯红灯、车辆乱停乱放、行人横穿马路等社会关注的不文明现象进行了规范;创新性建立了城乡居民小区文明行为规范;细化了网络文明、家庭文明、生态文明的内容,拓展了鼓励和倡导的文明行为,在11个方面作出了引导性的规定。

    (三)交通文明方面新的规定

    交通文明是各界关注的热点之一,也是体现社会文明的“晴雨表”。随着经济社会发展,我市机动车发展迅速,但交通文明与群众的希望还有差距,争道抢行、闯红灯、车辆乱停乱放、行人横穿马路等不文明现象仍有发生。在交通秩序管理方面,国家道路交通安全法和自治区道路交通安全条例规定的比较全面,我市《条例》侧重于文明行为和问题导向,在必要重复的基础上,作了一些补充和延伸:一是在所占篇幅方面,第二章行为规范共12条,关于交通文明方面用了3条,分量较重;二是强化了车辆礼让行人和禁止闯红灯的内容;三是加强了对非机动车如电动自行车、代步车等车辆的管理;四是加强了对交通陋习的规范;五是加强出租车的管理和违法处罚力度,打靓“城市名片”。

    (四)政府保障措施

    《条例》第三章从政府管理角度,规定了各级政府在基础建设、财政保障和政务服务等方面的责任,明确了精神文明建设工作机构及有关职能部门的工作责任。

    《条例》明确的政府主要职责包括:一是加强城乡基础设施、公共服务设施和无障碍设施的规划建设和改造;二是加强城市停车场规划和建设,开发临时停车场所、泊位;三是加强政务服务建设、行政执法人员能力建设,规范执法行为,推进文明执法;四是加强社会信用体系建设,健全守信联合激励和失信联合惩戒机制等;五是强化了乡镇人民政府的责任,《条例》强调“乡(镇)人民政府、街道办事处应当支持基层群众性自治组织发挥作用,教育引导村(居)民遵守文明行为规范,培育文明乡风、良好家风、淳朴民风”。

    在政府相关职能部门职责方面,有重点的进行了强化:一是强化了公安机关在道路交通安全方面的管理职责;二是强化了交通运输管理部门对公交车、出租车等运营单位和从业人员的监督管理职责;三是强化了教育行政管理部门和教育机构在校园建设、培养学生养成文明行为习惯方面的职责;四是强化了民政部门加强志愿服务指导和支持的职责;五是强化了民政部门、公安机关加强对流浪乞讨人员的管理职责;六是强化了住房和城乡建设部门强化对物业服务企业的管理职责。另外还强化了互联网信息管理部门在维护网络安全,净化网络环境的职责;强化了精神文明建设工作机构的相应职责,主要是建立公民文明公约,组织开展文明城市、文明行业、文明单位、文明村镇、文明校园、文明家庭创建活动和道德模范等评选活动,定期开展文明行为情况调查和评估等。

    (五)法律责任和处罚措施

    《条例》侧重教育、引导,目的在于促进。在处罚方面,有关法律、法规已有处罚规定的,原则上不再重复规定。在罚则方面:

    一是明确了执法主体,规定违反本条例的,由公安机关或者交通运输管理、城市管理、综合执法部门根据职责依法实施,或者由人民政府确定的行政机关依法实施。

    二是针对公共秩序、小区管理等方面的突出问题设定了相应的处罚措施;有重点的对礼让行人、闯红灯、出租车管理等行为从文明创建的角度予以强调;对宠物扰民、禁烟区吸烟等增加设定了相应处罚。如《条例》针对损坏、涂污公共场所设施设备,而又未构成治安管理处罚的,第四十条规定“责令停止违法行为,可以处五百元以下罚款。”第四十一条规定“在禁止吸烟区域吸烟、携带犬只外出未拴束牵领或者未清理犬只粪便的,责令改正,拒不改正的,处五十元罚款。”这在我市都是首次,这里需要说明的是养犬、吸烟或者小区种菜,如果行为不当有可能受到处罚。

    三是设置了替代处罚措施,行为人在参与交通活动时未礼让行人或者闯红灯,应当给予行政罚款处罚的,可以由公安交管部门决定进行相应社会服务,完成相应社会服务的,可以依法从轻、减轻或者不予处罚。这是法治实践的探索。

    四、《条例》特点

    全国各地在文明行为促进方面的立法较多,内容、形式、表述方式大同小异,但体例、结构、侧重各有特点。《条例》结合吴忠实际,主要有以下特点:

    (一)立足公民行为,界定文明行为。分版块予以规范,引导与约束相补充,规范与倡导相结合,层次清晰,一目了然,便于识读、操作。

    (二)坚持问题导向,解决实际问题。突出公共秩序、交通秩序、环境卫生和小区管理等重点,聚焦乱扔垃圾、宠物扰民、小区乱象及飞线充电等热点,强化政府在停车场建设、物业管理、乞讨治理、校园环境、志愿服务及社会信用等方面的责任。

    (三)把握政策精神,体现最新要求。坚持社会主义核心价值观入法入规,拓展了生态文明、网络文明、家庭文明、生活文明等方面的内容,并融入理性就医、爱国卫生、全民健身、全民阅读等要求。

    (四)结合实际,统筹兼顾。以发展眼光和底线思维,平衡城乡、山川存在的共性问题,文明创建定目标指路径,文明立法兜底线做保障,尽可能寻找最大公约数,城市、川区引领,覆盖乡村、山区,统筹促进文明建设。

    (五)合理借鉴,发展创新。虽然从西北五省非省府城市看,我市文明行为立法比较超前,但从全国看又有后发优势。《条例》在综合吸纳各地的研究成果和先进理念基础上,在小区文明、生态文明、家庭文明及替代处罚措施等方面都有创新性探索。

    五、《条例》施行建议

    良法善治,法贵在行。正如著名法学家钱端升所言:“如果有法而不能实行,不被人遵守,则离法治更远,不如无法”。市委书记、市人大常委会主任沈左权在市五届人大常委会第十九次会议第一次审议《条例》时指出:文明是一座城市进步的标志,也是城市发展的灵魂。《条例》充分考虑吴忠发展的现实需要,把一些基本道德规范转化为法律规范,把实践中行之有效的政策制度上升为地方性法规,对于培育和践行社会主义核心价值观、巩固和提升公民文明素质和社会文明程度,助推全国文明城市创建,优化发展环境都具有重要意义。《条例》于11月1日颁布生效,在全市上下深入创建全国文明城市关键时期,文明促进,行在当时:

    一是加强宣传。要通过多种途径和渠道广泛、深入宣传《条例》,使社会各界在知晓前提下得以遵守,提高全社会文明自觉和文明氛围。

    二是注重效果。在教育、引导的同时,要强化《条例》适用和罚则运用,通过典型案例,处罚一人教育一片,扩大执法效果。新闻媒体要按照《条例》规定,切实加强文明行为和文明行为促进工作的宣传引导和舆论监督,助推《条例》实施。

    三是不断完善。有关部门和执法机关要在实践中不断总结经验,探索创新,为今后依法修订《条例》提供依据,特别是一些理论上尚未明确尚未纳入的问题、目前尚有争议尚未形成共识的问题以及执法条件和背景发生变化的问题等,还需实践检验。市人大常委会将适时开展立法评估和执法检查等活动,保障《条例》及时、有效、正确、全面实施,实现立法目的。

    结束语:文明促进,吴忠在行动。寄希望每一名吴忠人,随着《条例》施行,引领和带动您的家人和身边人,积极行动起来,共同创建我们共同生活的美好家园。


                               
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